Prof. Wieruszewski: Rozumienie praw człowieka ciągle ewoluuje

Czym jest Komitet do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami? Czym zajmują się jego członkowie? Jakie znaczenie mają komentarze generalne? I dlaczego warto o tym wszystkim wiedzieć, jeśli realizuje się projekt z funduszy unijnych? Z profesorem Romanem Wieruszewskim rozmawia Bartosz Tarnowski.

Bartosz Tarnowski: Czym jest Komitet do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami? Co to jest za ciało i jak ono się mieści w całej strukturze Organizacji Narodów Zjednoczonych?

Prof. Roman Wieruszewski: Może zacznę od bardziej ogólnej kwestii – w tej chwili mamy dziewięć traktatów dotyczących praw człowieka. Każdy traktat, w tym również Konwencja o prawach osób z niepełnosprawnościami, ma specjalnie powołany organ, który nadzoruje i monitoruje sposób wykonywania praw występujących w konwencji. Gdyby go nie było, to byłoby pewnie wiele państw, które ratyfikowały te traktaty, ale lekceważyłyby obowiązki, które z nich wynikają. Pierwszym, który powstał, był Komitet ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej. Następnie był Komitet Praw Człowieka, w którym zasiadałem, a z czasem powstawały kolejne komitety, aby monitorować przestrzeganie traktatów i konwencji.

Kto wchodzi w skład Komitetu i jak się wybiera jego członków?

W skład Komitetu nadzorującego wykonywanie postanowień Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami wchodzi 18 ekspertów. Jego członków wybierają państwa, które ratyfikowały tę Konwencję. Spotykają się co dwa lata i wybiera się wtedy połowę składu na czteroletnią kadencję. Kiedyś można było być wielokrotnie wybranym, ustalono jednak ostatecznie limit dwóch kadencji.

Czym zajmują się w takim razie członkowie Komitetu?

Ich pierwszym i najważniejszym zadaniem jest analizowanie raportów, które państwa ratyfikujące daną konwencję mają obowiązek składać. Relacjonują w tym dokumencie, w jaki sposób wywiązują się z respektowania praw wynikających z konwencji. Pierwszy taki raport państwo składa dwa lata po ratyfikacji przez siebie Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami, później co cztery lata. Członkowie Komitetu czytają i analizują te raporty, ale również uzyskują informację od organizacji pozarządowych działających na terenie danego kraju.

Skąd taki pomysł, by uzyskiwać informacje od NGO-sów?

Państwo, które tworzy raport, ma obowiązek robić to transparentnie, czyli w konsultacji ze stroną społeczną – ujawniając i omawiając jego treść. Państwu jednak zawsze zależy na tym, by wypaść w takim raporcie jak najlepiej. Nawet najbardziej demokratyczne państwa tak robią, taka jest niestety natura tego procesu. Analizując jego treść, Komitet pozyskuje więc informacje od NGO-sów zaangażowanych w prawa osób z niepełnosprawnościami, między innymi w formie tzw. shadow reports, czyli alternatywnych raportów. Takie informacje są kluczowe, by zweryfikować to, co przekazuje dane państwo.

Co dzieje się potem?

Komitet, po analizie raportu i głosu strony społecznej, spotyka się z delegacją państwa. W tym spotkaniu mogą brać udział również organizacje społeczne, ale bez prawa głosu – choć praktyka jest taka, że często ten komentarz do głosu państwa i tak do członków Komitetu w ten czy inny sposób dociera. Ale nawet obecność organizacji pozarządowych powoduje, że delegaci wiedzą, że nie mogą konfabulować za bardzo, więc jest ona bardzo ważna, choć oczywiście kosztowna – bo posiedzenia odbywają się w Genewie. Często jednak lokalne NGO-sy mogą liczyć tu na wsparcie dużych, międzynarodowych organizacji.

Jak wygląda w takim razie końcowa ewaluacja tego raportu, następująca po konsultacjach i spotkaniach z delegacją krajową?

Komitet tworzy wtedy listę rekomendacji. Docenia to, co zrobiono dla poprawy realizacji Konwencji, ale przede wszystkim – pokazuje słabości danego państwa i co należy zrobić, aby te słabości usunąć. To ważne, by wskazać, jakie konkretnie kroki należy podjąć, by rozwiązać problemy w implementacji danego traktatu.

Jaki jest wpływ tych rekomendacji na działania danego kraju?

Niestety, kluczowa jest tutaj postawa konkretnego państwa. Te autokratyczne, jak np. Białoruś, bardzo często jedynie symulują, że robią cokolwiek na rzecz poprawy przestrzegania praw wynikających z Konwencji. Ale państwa demokratyczne, zwłaszcza państwa Unii Europejskiej, zazwyczaj jednak reagują na takie zalecenia – ponieważ ich status w UE zależy również od tej reakcji.

Sam Komitet nie ma więc bezpośrednich narzędzi wpływu na państwa?

Nie, on jedynie wydaje zalecenia. Jest to narzędzie miękkie – nie ma bezpośredniej sankcji, ale np. organy unijne, takie jak Komisja Europejska, będą zwracać uwagę na to, czy te zalecenia są implementowane. A to już ma bardzo duże znaczenia dla wielu krajów. Podobnie Światowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy – gdy państwo ubiega się o różnego rodzaju pożyczki czy kredyty – bierze pod uwagę stan przestrzegania praw człowieka. A więc takie komentarze czy wydane rekomendacje mogą mieć dla państwa ogromne znaczenie.

Komitet do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami oprócz tych rekomendacji dla państw wydaje również Komentarze generalne albo ogólne (polskie tłumaczenia się różnią, po angielsku to: General Comments). Czym one są?

Komitet, za pomocą Komentarzy generalnych, daje państwom informację, jak interpretuje poszczególne postanowienia Konwencji. Bo co to właściwie oznacza „zakaz dyskryminacji”? Skąd się bierze taka a nie inna interpretacja? Zwykle jest tak, że jeden z członków Komitetu mówi, że przygotowuje komentarz do danego artykułu Konwencji – bo zauważa taką potrzebę. Wtedy przygląda się temu, jak Komitet wcześniej komentował raporty państw w sprawie tego konkretnego artykułu, jakie były reakcje państw i NGO-sów, i na tej podstawie opracowuje informację, jakie zdaniem Komitetu zobowiązania wynikają dla państwa w zakresie tego artykułu.

Czyli na przykład – Komitet Praw Człowieka w Komentarzach generalnych mógłby opisywać, jakie konkretne zobowiązania wynikają dla państwa z prawa do wolności słowa, a Komitet do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami komentuje artykuł 19 Konwencji, który mówi o prawie do niezależnego życia?

Tak, dokładnie – co to znaczy prawo do niezależnego życia, jaką właściwie koncepcją niezależności należy się tu kierować, w jakich obszarach powinno być to uregulowane, czy wystarczy, by działo się to na poziomie ustaw, czy potrzeba poprawek do konstytucji. Ale przede wszystkim: na czym polega skuteczne wprowadzenie tego prawa, które doprowadzi do tego, by faktycznie osoby z niepełnosprawnością mogły niezależnie żyć.

Te komentarze są bardzo pomocne dla państw – dzięki temu mogą one, czytając takie komentarze, przygotować się do wdrożenia Konwencji i wiedzieć, co robić.

Czy rozumienie różnych artykułów potrafi się zmienić? Dziś pewnie inaczej niż 50 lat temu rozumiemy zarówno wolność słowa, jak i niezależne życie…

Oczywiście. W Komitecie Praw Człowieka, w którym zasiadałem, Komentarz generalny dotyczący prawa do życia uległ daleko idącemu pogłębieniu i zaostrzeniu po dwudziestu latach. Bo zmieniła się perspektywa – inaczej patrzymy dziś na to, czym jest prawo do życia. Konwencja o prawach osób z niepełnosprawnościami jest jeszcze młoda – przyjęto ją 18 lat temu, a Polska ratyfikowała ją 12 temu. Stąd nie było jeszcze uaktualnienia żadnego Komentarza generalnego, ale to oczywiście może się zdarzyć.

Czy te komentarze da się czytać jedynie będąc wyposażonym w wiedzę prawniczą? Czy też są one dostępne dla szerszej publiczności?

Muszą być na tyle precyzyjne, żeby prawnicy wiedzieli, co konkretnie musi być zrobione, by wdrożyć dany artykuł czy prawo człowieka. Ale jednocześnie ważne jest, by trafiały do szerszej publiczności, tak by społeczeństwa rozumiały, na czym polegają zobowiązania traktatowe.

Skoro muszą być precyzyjne, to w takim razie jaka jest ich ranga prawna?

Z formalnego punktu widzenia państwa nie są nimi związane. Państwo jest związane literą traktatu – bo to on jest ratyfikowany, i to taki, jaki jest napisany. A przecież ratyfikując go, nie znamy jeszcze tych komentarzy – one powstają w trakcie ich stosowania. Ale jednocześnie wynikają one z tego, jak ewoluuje rozumienie tego, co zostało napisane. To jest oczywiście wielka dyskusja – czy traktat to jest „living document”, a więc żyjący dokument. Każdy traktat ewoluuje – i nie możemy zakładać, że ta ewolucja nas nie obowiązuje, skoro ratyfikowaliśmy go lata temu. Formalnie może tak było, ale koncepcja praw jest żywa. A my musimy się dostosowywać do zmiany rzeczywistości.

Czy tak na przykład jest z rozumieniem, czy ubezwłasnowolnienie jest naruszeniem praw człowieka?

Myślę, że tak. Kiedyś nie postrzegano tego jako problem, dziś patrzy się na ubezwłasnowolnienie całkowite jako coś niedopuszczalnego. Po to też są Komentarze generalne – by pokazywać taką ewolucję. No i choć nie są formalnie wiążące, to państwo przygotowujące sprawozdanie musi wziąć je pod uwagę, bo Komitet do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami, oceniając działania państwa, weźmie pod uwagę standardy zawarte w Komentarzach generalnych. Jeśli państwo nie wykonuje działań wyraźnie wskazanych w tych komentarzach, to jest to bezpośrednią przyczyną do uznania, że państwo nie wykonuje swoich zobowiązań.

Tak jak Pan Profesor powiedział, choć Komentarze generalne nie są wiążące, to są ważną interpretacją tego, co mamy zapisane w Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami. Jednak w ramach umowy partnerstwa między Polską a Unią Europejską to właśnie Komentarz generalny nr 5, dotyczący artykułu 19 Konwencji (o prawie do niezależnego życia), został zapisany „na sztywno”. Co to oznacza w praktyce?

To jest ciekawe. Proszę zwrócić uwagę, że Unia wprowadza do umowy standard wynikający z zupełnie innego porządku prawnego, jakim jest porządek ONZ-owski. Ale to jest trend obecny w wielu miejscach. Przykładowo: Europejski Trybunał Praw Człowieka nie powoływał się na orzeczenia, zalecenia czy komentarze Komitetu Praw Człowieka. Teraz to jest reguła. Traktujemy cały system jako połączony system ochrony praw człowieka.

W związku z tym, jeżeli Unia włącza taki Komentarz, to staje się on już obowiązującym standardem. On nabiera tej mocy dlatego, że jest wpisany do umowy. Sam w sobie nie miał takiej mocy. Ale jeżeli Unia go włączyła do umowy, to w takim razie mamy jako państwo umowny obowiązek zastosować się do zaleceń wynikających z tego Komentarza. I jest to zobowiązanie Polski w stosunku do Unii, czyli nawet nie w stosunku do Komitetu do spraw Praw Osób z Niepełnosprawnościami ONZ, bo to jest inny porządek prawny.

Osobiście uważam, że to jest bardzo dobry krok ze strony Unii Europejskiej.

To oznaczałoby na przykład, że Polska wobec Unii jest zobowiązana, żeby wspierać osoby z niepełnosprawnościami poprzez mieszkalnictwo wspomagane i asystencję osobistą, a nie domy pomocy społecznej czy inne formy instytucjonalne. Czy gdziekolwiek indziej spotkał się Pan z takim rozwiązaniem? Czy jednak włączenie Komentarzy generalnych do umowy partnerstwa z UE to jest jednostkowy przypadek?

Uczciwie Panu powiem, że nie spotkałem się z tego rodzaju przypadkami. Oczywiście to, że ja się nie spotkałem, nie znaczy, że tego nie ma. Nie znam przecież wszystkich innych umów, jakie poszczególne państwa zawierają z Unią Europejską.

Podejrzewam, że skoro tak było w wypadku umowy między Polską a UE, to znaczy, że widocznie Unia przyjęła taki modus operandi – wsparcie się takim dokumentem, który pokazuje, jak osiągnąć dany standard przestrzegania praw człowieka. Jeżeli mamy komentarz, który precyzyjnie wskazuje, co trzeba zrobić, to włączamy go i wymagamy od państwa, żeby został w pełni wykonany.

Czy gdzieś indziej widziałby Pan pole do wpisywania komentarzy generalnych do takich umów międzynarodowych?

To jest dobre pytanie. Na pewno tak, bo wiele jest dziedzin, w których takie ogólne tylko stwierdzenie, co trzeba poprawić w kwestii praw osób z niepełnosprawnościami albo w ogóle praw człowieka, samo w sobie niewiele znaczy. Potrzebne jest bardziej precyzyjne określenie, co z tego wynika.

Tak mogłoby być w kwestiach związanych z dostępnością. Sam mam dom na wsi. Wybudowano tam nowy dworzec, z którego osoba z niepełnosprawnością może skorzystać, ale tylko wtedy, kiedy dzień wcześniej zapowie, że będzie szła na dworzec. Dopiero wtedy otworzą jej odpowiednie przejście – wybudowano nowy dworzec, i nie ma tam windy, i nawet ja mam tu problem, by wnieść walizkę.

Niestety, to dosyć standardowy problem w wypadku dworców.

Tak, no i co teraz, jeśli chcę pojechać gdzieś spontanicznie? Powstają już oczywiście również bardzo nowoczesne budynki, ale one muszą powstawać według konkretnych zaleceń, jak bariery usuwać albo nie doprowadzać do ich powstawania. I to bardzo konkretnie rozumiane, a nie ogólnym hasłem „trzeba usuwać bariery i poprawić warunki”.

Dlatego bardzo ważne jest to, że traktujemy system ochrony praw człowieka całościowo: a nie prawo unijne osobno, ONZ osobno, a system Rady Europy też osobno. Jeśli prawa człowieka mają być należycie chronione, to między systemami i organizacjami międzynarodowymi musi być synergia. Jestem więc pozytywnie zbudowany tym, że Unia taki krok podjęła.

**

Prof. Roman Wieruszewski – polski prawnik i politolog, profesor nauk prawnych specjalizujący się w prawach człowieka, nauczyciel akademicki, rektor Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. Były członek Komitetu Praw Człowieka ONZ i jego wiceprzewodniczący.

Bartosz Tarnowski – edukator związany z Fundacją Nowy Głos. Aktywista na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami, członek Stowarzyszenia Instytut Niezależnego Życia. Redaktor Magazynu Kontakt.

Tekst powstał w ramach partnerskiego projektu „Działania informujące i promujące Fundusze Europejskie wśród organizacji pozarządowych”, współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Pomocy Technicznej dla Funduszy Europejskich na lata 2021-2027.